户籍改革降温

　　在中国自由迁徙的梦想何时能够实现？今年全国“两会”期间，国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝均表态推进户籍改革。据财新《新世纪》记者了解，2月底，一份名为《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍制度改革的通知》，已获国务院常务会审议通过并内部下发。

　　自2008年以来，最高决策层和有关部门有意再度推动户籍制度改革，进一步放开现有制度对于自由迁徙的束缚。但囿于地方政府的财务约束，究竟放开多大尺度，争议仍然强烈。这份文件则明确划定了未来各地的“户改”原则，可谓给户籍改革定调。

中国现有1.5亿农民工跨省流动，大多从中西部流入东部沿海地区，这被认为是当前户籍制度改革的重点。程旭亮/CFP

　　接近决策层的人士告诉财新《新世纪》记者，鉴于各地已不同程度推进“户改”，步调和尺度不一，还需逐步向文件的规定过渡。

中央收权

　　针对近几年各地自发的试点，文件遵循一条重要原则，即基本户籍制度由中央确定。“基本户籍制度是中央职权，不是哪个城市想怎么做就怎么做的。”全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文告诉财新《新世纪》记者。

　　陈锡文说，有些地方自行制定了自由迁徙的政策，但自由迁徙显然是基本的户籍制度，地方如何实现自己的自由迁徙？因此是否放开自由迁徙，应由中央决定。

　　在谨守中央划定的原则基础上，文件给予地方一定的自主权。陈锡文表示，“分类改革”是这一轮户改的核心精神。文件规定，只要有“稳定就业、住房，社保缴纳一定年限”，城市政府应允许落户，并在社保、子女教育等方面享受市民化待遇；在此基础上，不同的城市可以根据经济发展水平、现有资源承载能力，设定允许落户的不同年限，逐步让外来人口落户，“分类”推进改革。

　　至于具体分类原则，陈锡文指出，重点是给予中等城市和小城市小城镇更大尺度。这主要基于对城镇化策略和资源承载力的综合考虑。小城市和小城镇人口规模小，可以尽可能放开；在直辖市、副省级城市之外设区的中等城市，人口环境压力大一些，则要适当放开；北京、上海、广州等特大城市，面临水资源等城市承载力的问题，要加强人口管理，但对常住居民，也要尽可能提供教育、医疗、社保等基本公共服务。

　　陈锡文解释，所谓“稳定的工作”，主要是有工作，就业时间比较长，长期有稳定收入，并不专指“国企等铁饭碗”之类；“稳定的住房”并不一定买房，也可以租房；“社保缴纳年限”则由地方根据情况决定，中等城市要缴纳两年-三年的社保，“北京、上海这种特大城市，会设定更严格的要求，缴纳五年社保也不敢说能落户”。

　　他表示，城市政府根据社保缴纳年限，允许农民工落户并享受到城市提供的公共服务，在欧洲和一些发展中国家也适用，“否则政府承担不起”。

　　有意思的是，有关官员在提到此轮文件所指向的改革对象时，均更为强调有着农村身份的“农民工”。对于同样需要面对身份认同问题的城市人口迁徙，他们并未过多提及。这显然也与自由迁徙的尺度有关。陈锡文认为，现阶段自由迁徙是“没有办法实现的，例如城里人想迁到农村去，是不允许的”。

　　陈锡文说，中国现有1.5亿农民工跨省流动，大多从中西部流入东部沿海地区，这才是当前户籍制度改革的重点。

终结路径争议

　　因户籍与诸多社会福利挂钩，学界的主流观点一直认为，改革的最终目标是要剥离附着在户籍上面的各种附加功能，回到登记人口信息的基本管理功能；推进户籍改革，应该让公共服务与户口脱钩，“对公民，不对户口”，无论其来自城市或是乡村，都应一视同仁，采取“准入制”，让具备条件的常住公民自由落户，并享受同等水平的公共服务，这也就是人们常说的“自由迁徙”。

　　对于彻底放开户籍限制，近几年来民间呼声不断升温。不过，根据文件精神，未来户籍制度改革的方向已经十分清晰，即在相当长的一段时间内，中国尚无法实现“自由迁徙”。可以期待的变化是，落户门槛会根据城市容量的不同，而有不同程度的放宽。这次文件的出台，不但标志着“渐进式”改革的道路仍将继续，也可看作对“激进路线”明确的回应。

　　实际上，早在1992年，以公安部为代表的部门就有意推动户籍与福利彻底脱钩，甚至开始起草相关的方案，但始终遭到不同部门以及地方政府的质疑，方案至今未能面世。

　　近几年来，城市化进程加快，人口流动空前频繁，各地政府的支付能力也有了大幅提高，户籍限制在一些地方开始松动。借此契机，新一轮的户籍改革方案在2009年中央经济工作会议上重新纳入议事日程，并被作为发展城镇化、扩大内需的主要手段。

　　参与文件设计的人士告诉财新《新世纪》记者，2010年上半年，公安部门和发改委牵头制定一份全国性的户籍制度改革文件，该文件主要从人口管理的角度，对户籍改革提出原则性的指导意见；核心内容仍沿用最初的思路，即户籍回归户籍登记和自由迁徙功能，在全国实行居住证制度。这一思路最终形成一份原则性的方案，在征求农业部、人力资源和社会保障部、国土部等部门意见后上报国务院，一直在等待批复。

　　与此同时，各地以“打破二元结构”“统筹城乡”为出发点的地方户籍改革试点，一时成为主流，去年以来发展尤其快速。

　　国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任李铁告诉财新《新世纪》记者，户籍改革当中最为突出的矛盾和农民工有关。他指出，长期的二元结构使城乡居民享受的公共服务差距扩大，农民只能通过进城打工增加收入，但他们享受不到城市的公共服务，这个问题不解决，长期看将会造成社会不稳定。因此，当务之急是解决已经在城市工作、生活多年的农民工及其家属，令其能够被城市的公共服务所接纳。

　　较早试点的有广东、重庆等地，其落户限制大为放宽。如2010年6月7日，广东省首先提出“积分入户”的思路，对农民工入户城镇的条件进行指标量化，当指标累计积分达到规定分值时，农民工即可申请入户城镇。重庆则在2010年7月28日，启动全国最大规模的户籍制度改革，并明确表示转户农民要享受“就业、社保、住房、教育、医疗”等城市待遇。

　　陕西、吉林、辽宁、宁夏、昆明、河北、四川也相继出台以放开农民入户城市为重点的户籍改革文件，户籍制度改革似乎又驶入一条快车道。

　　不过，这些地方的试点隐约都有一个共同点，即农民入户城市要以交出土地为代价。中国公安大学教授、户籍改革专家王太元分析，农民进城需要城市提供社保、教育、医疗等公共服务，开支不菲，如果失去土地收益的支持，地方政府恐难兑现。据中国国际城市化发展战略研究委员会调查，当前农民工市民化的平均成本在10万元人民币。正因为此，在许多地方，为获得资金平衡，土地成为撬动户籍改革的“杠杆”。

　　一些进行试点的地区，出现了为获得农民土地，强迫农民“上楼”的现象。这引发了新的担忧。一参与文件制定的人士对财新《新世纪》记者分析，农村稳定是决策层考虑的头等大事，中央担心农民进城没有就业，一旦经济增长减速，不但城里的社保“保不住”，失去土地后农民无法再回农村。

　　这一担忧促成了目前户籍改革方案的出台，“渐进式”改革再度成为现实选择。同时，无论地方设定怎样的户籍改革策略，文件要求户籍改革必须和土地脱钩。

距离自由迁徙有多远？

　　接近人力资源和社会保障部人士分析，短时间内国务院不会再出台让户籍和福利彻底脱钩的改革方案，要等待各地基本实现城乡公共服务均等化后，真正的“迁徙自由”才有实现的基础。

　　知情人士称，中央认同户籍跟福利脱钩的大方向，但又惟恐一旦彻底放开，地方政府财力难以承受，会导致出现流民和贫民窟等“城市病”。北京、上海、广州等大城市政府担心，一旦允许自由迁徙，人口会无限度涌入。2003年，郑州试验放开落户限制，人口大量涌入，城市教育资源无力承担，试验被迫中止，诸如此类的失败案例更加重了上述担忧。陈锡文认为：“如果仅是表面上统一了城乡居民户口，实际上并没有得到相应的福利，没有任何实际意义。”

　　李铁认为，在沿海发达地区城镇，就业机会多，虽然可以吸引农民工落户，但会给当地政府造成巨大的支出压力，很难提供和当地居民同等的公共服务；在中西部中小城市，则面临“没有就业机会、交通不发达、产业过不去”等问题，没有就业机会，即便想放开户籍约束吸引人口流入，也并不现实。

　　他认为，在现有条件下，可以首先为一部分长期在城市就业的居民，农民、外来人口提供“本地化”的公共服务；但更长期的做法是逐步缩小教育、社保、住房等公共服务的差别，这样才能最终消除“自由迁徙”的真正障碍。

　　在不少学者看来，要实现公共服务均等化，最大障碍是资金。国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心研究员袁崇法说：“中央始终不投钱，地方只能有多大能力办多大事，现在的户籍改革，就像地方政府给开的门，只是门开大开小的问题，并不能敞开。”

　　据全国人大教科文卫专委会委员马力测算，中国农村和城市福利待遇人均相差33万元，就其中最基本的几项公共服务如义务教育、医疗保障、养老保障、公共设施共享以及就业服务而言，农村和城市费用差约为每人3000元，一般来讲大城市是50万元以上，中小城市是十几万元。

　　如何尽快拉平投入差距？北京理工大学经济学教授胡星斗认为，中央政府应通过财政转移支付，给外来人口提供创业、就业的优惠政策，帮助地方政府解决财政难题，中央和地方结合。从根本上，需改变现在行政分配资源体制，实行财政、金融体制改革，将资源向需要发展农村基层、县级小城市分配。

　　一位长期研究三农问题的学者认为，当务之急是厘清中央和地方的责任，明确进城农民享受的市民化服务哪些属于中央负责、哪些需要地方承担；同时，对外地人落户城市设定具体的步骤和框架。

　　王太元则指出，任何公共服务与社会管理变革，只要不变革公共财政制度，就不可能成功。要推进公共服务均等化，不但要依法规范公共财政支付与公众自身支付的关系，还要科学范定中央财政与地方财政关系，同时更要科学界定本地财政收入与支出的关系；就目前的制度现状来看，他认为还有很长的路要走。

　　财新《新世纪》记者贺信对本文亦有贡献